نظریه مشورتی شماره 7/1404/259 مورخ 1404/06/16

«قانون نحوه پرداخت محکوم‌به دولت و عدم تأمین و توقیف اموال دولتی مصوب 1365»، به منظور جلوگیری از اختلال در انجام وظایف حاکمیتی و خدمات عمومی، سازوکار ویژه‌ای را برای اجرای احکام قطعی علیه وزارتخانه‌ها و مؤسسات دولتی پیش‌بینی کرده است. با این وجود، به دلیل تحولات ساختاری در نظام اداری کشور و واگذاری بخش عمده‌ای از پروژه‌های عمرانی و وظایف زیرساختی به شرکت‌های دولتی تخصصی، شاهد بروز تفاسیر متعارض و رویه‌های قضایی متشتت در محاکم دادگستری و دوایر اجرای احکام در خصوص دامنه شمول این قانون بر این شرکت‌ها هستیم. رویه غالب در محاکم این است که با اتکاء به تفسیر لفظی و مضیق از ماده واحده و با استناد به تعاریف قوانین مؤخر (مانند قانون محاسبات عمومی کشور مصوب 1366 با اصلاحات بعدی)، میان «مؤسسه دولتی» و «شرکت دولتی» تمایز قائل شده و شرکت‌های دولتی را به طور مطلق از شمول این قانون خارج می‌دانند. این رویکرد، ضمن ایجاد چالش‌های جدی برای اجرای پروژه‌های ملی، به نظر می‌رسد با فلسفه قانون‌گذاری و منطق حقوقی سازگار نباشد؛ زیرا: 1- اولویت تفسیر غایی بر تفسیر لفظی (فلسفه وضع قانون): روح حاکم بر قانون سال 1365، صیانت از خدمات عمومی و جلوگیری از توقف برنامه‌های مملکتی به دلیل محدودیت‌های بودجه‌ای بوده است. در ماهیت، تفاوتی میان پروژه‌ای که توسط یک وزارتخانه اجرا شود یا یک شرکت دولتی که صد در صد سهام آن متعلق به دولت بوده و صرفاً بازوی اجرایی همان وزارتخانه در امور حاکمیتی و عمرانی است (مانند شرکت مادر تخصصی ساخت و توسعه زیربناهای حمل و نقل کشور)، وجود ندارد. توقیف آنی اموال و حساب‌های چنین شرکتی که حیات آن کاملاً به ردیف‌های بودجه سنواتی کل کشور وابسته است، مستقیماً به توقف پروژه‌های ملی و تضییع حقوق عمومی منجر می‌شود که این امر، «نقض غرض» آشکار قانون‌گذار است. 2- ایراد تفسیر تاریخی (تحمیل مفاهیم مؤخر به اداره متقدم): استناد به تعاریف تفکیکی مندرج در «قانون محاسبات عمومی کشور مصوب 1366 با اصلاحات بعدی» یا «قانون مدیریت خدمات کشوری مصوب 1386 با اصلاحات بعدی» برای تفسیر اراده قانون‌گذار در سال 1365، نوعی خطای روش‌شناختی در تفسیر تاریخی است. در زمان وضع قانون نحوه پرداخت محکوم‌به دولت و عدم تأمین و توقیف اموال دولتی مصوب 1365، چنین تمایز دقیقی در ادبیات حقوقی - اداری رایج نبوده و بسیار محتمل است که عبارت «مؤسسات دولتی» مفهومی عام و دربرگیرنده تمامی واحدهای سازمانی متکی به بودجه عمومی را شامل می‌شده است. 3- لزوم تفسیر سیستمی و هماهنگ (قوی‌ترین دلیل بر شمول): همانگونه که مستحضرید نظام حقوقی یک کل منسجم است. بند (ج) ماده (24) قانون الحاق برخی مواد به قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت (2) مصوب 1393، سازوکار اجرایی پس از سپری شدن مهلت قانونی مندرج در ماده واحده مصوب 1365 را تبیین کرده است. این ماده به صراحت، دامنه شمول خود را «دستگاه‌های اجرایی موضوع ماده (5) قانون مدیریت خدمات کشوری» تعیین کرده است که بر اساس متن ماده 5، این دستگاه‌ها شامل کلیه وزارتخانه‌ها، مؤسسات دولتی و شرکت‌های دولتی نیز می‌شود. از این رو، نوعی تناقض منطقی و غیر قابل دفاع ایجاد می‌شود؛ چگونه می‌توان پذیرفت که قانون‌گذار، شرکت‌های دولتی را در مرحله نهایی و شدیدتر برداشت مستقیم از حساب (موضوع قانون الحاق برخی مواد به قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت (2) مصوب 1393) مشمول چرخه قانونی بداند؛ اما آنها را از مرحله اولیه و امتیازی تعویق هیجده ماهه پرداخت (موضوع ماده واحده قانون نحوه پرداخت محکوم‌به دولت و عدم تأمین و توقیف اموال دولتی مصوب 1365) معاف کند؟ تنها تفسیر معقول و هماهنگ، آن است که اراده مؤخر قانون‌گذار در سال 1393، ابهام موجود در قانون سال 1365 را مرتفع نموده و دامنه شمول هر دو را یکسان در نظر گرفته است. لذا با عنایت به جمیع مراتب پیش‌گفته و در راستای ایجاد وحدت رویه قضایی، جلوگیری از توقف پروژه‌های ملی و تبیین دقیق حقوق و تکالیف دستگاه‌های اجرایی، خواهشمند است آن اداره کل نظر مشورتی خود را در خصوص پرسش‌های زیر اعلام فرمایید: 1- آیا با توجه به فلسفه قانون‌گذاری مبنی بر جلوگیری از ختلال در خدمات عمومی و لزوم تفسیر غایی، ‌می‌توان شرکت‌های دولتی که متکفل امور حاکمیتی و عمومی بوده و منبع مالی آنها صرفاً بودجه کل کشور است را مشمول «قانون نحوه پرداخت محکوم‌به دولت و عدم تأمین و توقیف اموال دولتی مصوب 1365» دانست؟ 2- آیا استناد به تعاریف تفکیکی مندرج در قوانین مؤخر مانند «قانون محاسبات عمومی کشور مصوب 1366 با اصلاحات بعدی» برای تفسیر مضیق ماده واحده صدرالذکر و خروج شرکت‌های دولتی از شمول آن، با اصول تفسیر تاریخی و سیستمی حقوق سازگاری دارد؟ 3- با توجه به اینکه بند (ج) ماده (24) «قانون الحاق برخی مواد به قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت (2)» مصوب 1393، در مقام بیان سازوکار اجرایی پس از سپری‌ شدن مهلت ماده واحده مصوب 1365، به صراحت «شرکت‌های دولتی» را در بر می‌گیرد، آیا این امر به معنای آن نیست که این شرکت‌ها از ابتدا نیز مشمول مهلت و امتیازات مقرر در ماده واحده مذکور بود‌ه‌اند؟ 4- آیا تفکیک ماهوی میان شرکت‌های دولتی (تجاری - رقابتی در مقابل حاکمیتی - عمرانی) و شمول قانون صرفاً بر دسته دوم، راهکار حقوقی مناسبی برای حل تعارض موجود و تحقق همزمان عدالت و منافع عمومی محسوب می‌شود؟