رای شماره ۱۴۰۵۳۱۳۹۰۰۰۱۴۴۳۹۵۲ مورخ ۱۴۰۵/۰۶/۱۰ هیات عمومی دیوان عدالت اداری

شماره دادنامه: 140531390001443952

تاریخ دادنامه: 1405/6/10

شماره پرونده: 0301288

مرجع رسیدگی: هیات عمومی دیوان عدالت اداری

شاکی: آقای کامران جورابلویی

طرف شکایت: شورای اسلامی شهر رامسر – شهرداری رامسر

موضوع شکایت و خواسته: ابطال عوارض تراکم طبقات و سطح اشغال غیرمجاز در کمیسیون ماده صد از دفترچه تعرفه عوارض شهرداری رامسر سال 1401 مصوب شورای اسلامی شهر رامسر

گردش‌کار: شاکی به موجب دادخواستی ابطال عوارض تراکم طبقات و سطح اشغال غیرمجاز در کمیسیون ماده صد از دفترچه تعرفه عوارض شهرداری رامسر سال 1401 مصوب شورای اسلامی شهر رامسر را خواستار شده و در جهت تبیین خواسته به طور خلاصه اعلام کرده است که:

" شورای اسلامی شهر رامسر بر خلاف قوانین و خارج از حدود و اختیارات قانونی خود و همچنین بر خلاف ماده 92 قانون دیوان عدالت اداری در مصوبات خود مبنی بر وضع عوارض سالیانه و عوارض مختلف بر جرایم کمیسیون ماده صد، خارج از حیطه اختیارات قانونی عمل نموده است که به شرح ذیل بیان می‌‌گردد:

الف – تعیین عوارض بر خلاف قاعده عدم اجحاف و نداشتن آثار تورمی وفق نظریات متعدد شورای نگهبان:

با عنایت به این امر که یکی از اصول کلی حاکم بر عوارض این است که عوارض تعیینی نباید موجب اجحاف در حق مؤدی باشد و همچنین نباید به خودی خود آثار تورمی داشته باشد؛ کما این که طبق نظر شورای نگهبان اگر اخذ عوارض اثر تورمی داشته باشد، بر خلاف شرع بوده و باید ابطال گردد. حال آن که آن شهرداری نسبت به بنده بر خلاف نص صریح قانون اقدام به افزایش عوارض سالیانه با حداکثر میزان تورم اعلامی از سوی مراجع مربوط، نموده است و عدول و تخطی شورا و شهرداری از بند 4 ماده 2 قانون حمایت از تولیدکنندگان مسکن که عملاً با تعیین عوارض مضاعف و خلاف قانون، به گران شدن مسکن دامن زده و در ابعاد وسیع باعث ایجاد تورم در سطح کشور می‌گردند.

ب – خلاف شرع بودن اخذ وجه بر خلاف مستند صریح قانونی:

1- در واقع با عدم نظارت شورا بر نحوه محاسبات شهرداری برای دریافت عوارض، واحد درآمد شهرداری به صورتی غیرمجاز، مجوز دریافت اخذ وجوه غیرقانونی را داده است. در حالی که مطابق با مصوبه شورا تحت عنوان دفترچه تعرفه عوارضات [عوارض] شهرداری که به تأیید کمیته انطباق به ریاست فرماندار نیز رسیده است، دفترچه مذکور به روشنی از خیابان‌های بازگشایی نشده و لوله گاز به عنوان کوچه یاد می‌کند و تأکید می‌کند متراژ، ملاک تعریف کوچه و خیابان در واحد درآمد و نوسازی نمی‌باشد و کوچه با هر عرض گذر که باشد، کوچه حساب می‌شود.

حال آن که عوارض محاسبه شده برای اینجانب با عنایت به محل قرار گرفتن ملک بنده؛ بر اساس عوارض خیابان و چند برابر محاسبه شده است.

2- شورای اسلامی شهر رامسر در زمانی که رای کمیسیون ماده 100 مبنی بر ابقای ساختمان صادر می‌شود، مصوبه‌ای تحت عنوان ارزش افزوده تراکم و سطح اشغال غیرمُجاز به ازای هر متر مربع در هر طبقه برای اخذ جریمه ماده 100 و عوارض پس از کمیسیون تعیین نموده و با اعطای مجوز به شهرداری رامسر جهت اخذ وجوهی غیرقانونی از شهروندان رامسر آن را در ظاهر قانونی قلمداد نموده است.

ج- بر اساس رای هیات عمومی دیوان عدالت اداری به شماره 644 [9210090905800644] مورخ 1392/9/18، افزایش ارزش معاملاتی به ازای افزایش هر طبقه برخلاف قانون بوده و باطل است.

همچنین عوارض ارزش افزوده با قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت نیز مغایرت دارد. طبق تبصره 3 ماده 62 قانون برنامه پنج ساله [پنجم] توسعه کشور [جمهوری اسلامی ایران] 1389 مبنی بر ممنوعیت دریافت هرگونه وجه، کالا، خدمات مازاد بر حکم مقنن در قبال ارایه خدمات توسط مراجع مذکور در قوانین یاد شده؛ اخذ ارزش افزوده به ازای هر متر در هر طبقه خلاف قانون است. زیرا بابت این عوارض هزینه مربوطه پیشتر دریافت شده است و اخذ مجدد هزینه عوارض مضاعف و اجحاف در حق مؤدی محسوب می‌شود.

از آنجا که قانونگذار در ذیل تبصره 11 ماده صد و به طور کامل نرخ و پایه دریافت عوارض پس از کمیسیون و جرایم را به طور شفاف اعلام داشته است؛ بنابراین به استناد ماده 53 ،50 قانون مالیات بر ارزش افزوده، شورای اسلامی شهر رامسر اجازه وضع عوارض در خصوص مواردی که قانونگذار نرخ و پایه آن را تعیین نموده، ندارد. لذا شورای اسلامی شهر رامسر بر خلاف مفاد قانونی مذکور و اختیارات مندرج در بند 16 ماده 71 قانون شوراهای اسلامی عمل نموده است.

د- افزایش سرسام آور و غیرقانونی عوارض سطح اشغال و تراکم از سال 1400 به 1401.

[عوارض سطح اشغال و تراکم] بند مربوط به منطقه 7 از دفترچه تعرفه عوارضات [عوارض] محلی 1400 و مندرج در صفحه 141 در بخش کوچه‌های سطح شهر به میزان 339 درصد (سیصد و سی و نه درصد) می باشد. در حالی که تورم اعلام شده از سوی مراجع رسمی در سال 1400 معادل 42 درصد بوده است که نشانگر عدم توجه به قوانین نظام جمهوری اسلامی و تحت فشار گذاردن بیش از حد مردم شهر رامسر بوده است. با توجه به پرداخت هزینه‌های ماده 100 در سال 1400 و محاسبه به‌روز عوارض باید بر اساس تعرفه سال 1400 محاسبه می‎‌گردید که شهرداری رامسر بر خلاف قوانین موجود عوارض بعد از کمیسیون را با تعرفه‌های سال 1401 محاسبه نموده است.

با عنایت به تمامی مراتب پیش گفته و با امعان نظر به موارد معنونه و مستندات تقدیمی فوق‌الاشعار، ابطال عوارض سطح اشغال و تراکم مندرج در صفحه 141 دفترچه تعرفه عوارضات [عوارض] شهرداری رامسر مربوط به منطقه 7 در سال 1401 در بخش کوچه‌های سطح شهر مصوب شورای اسلامی شهر و اجرای صحیح سایر مصوبات دیگر، مورد استدعا می‌باشد."

متن مقرره مورد شکایت به شرح زیر است :

" نام بهای خدمات: عوارض تراکم طبقات و سطح اشتغال غیرمجاز در کمیسیون ماده صد رامسر

پیشنهاد دهنده : شهرداری رامسر به استناد بند 3 ماده 29 آیین نامه مالی شهرداری.

مرجع تصویب کننده : شورای اسلامی شهر به استناد بند 26 ماده 80 قانون شوراها و تبصره یک ماده 50 قانون مالیات بر ارزش افزوده.

ضمانت اجرایی وصول : کمیسیون ماده 77 قانون شهرداری.

مناطق - طبقه مازاد غیرمجاز

بَرِ اصلی خیابان های سطح شهر (طبقه اول مازاد)

منطقه 1- 3.500.000

منطقه 2- 6.000.000

منطقه 3- 6.000.000

منطقه 4- 6.500.000

منطقه 5- 7.000.000

منطقه 6- 4.000.00

منطقه 7- 6.000.000

منطقه 8- 3.000.000

منطقه 9- 3.000.00

منطقه 10- 3.500.000

منطقه 11- 7.5000.000

شرح : 1/000/000 هر طبقه به طبقه قبل اضافه می گردد

کوچه ها (طبقه اول مازاد)

منطقه 1- 3/500/000

منطقه 2- 3/500/000

منطقه 3-3/500/000

منطقه 4- 3/500/000

منطقه 5-3/000/000

منطقه 6- 2/000/000

منطقه 7-4/000/000

منطقه 8- 2/500/000

منطقه 9-2/500/000

منطقه 10-3/000/000

منطقه 11-7/000/000

شرح : 500/000 هر طبقه به طبقه قبل اضافه می گردد.

رییس شورای اسلامی شهر رامسر "

در پاسخ به شکایت مذکور، سرپرست شهرداری رامسر و رییس شورای اسلامی شهر رامسر به موجب لوایح شماره 1403/14766/21/ص مورخ 1403/11/29 و ص/1403/1232/ش مورخ 1403/6/28 توضیحاتی داده اند که خلاصه آنها اجمالاً به قرار زیر است:

" همان طور که مستحضرید هیات عمومی [دیوان عدالت اداری] مستنداً به آرای شماره های 435 مورخ 1387/6/24، 587 مورخ 1383/11/25، 786 [9610090905800786] مورخ 1396/8/9 [به شرح]: «نظر به وجوه تمایز عناوین جریمه تخلفات ساختمانی و عوارض از جهات مختلف و این که به حکم قانونگذار جریمه در واقع و نفس الامر در مقام اِعمال مجازات تخلف ساختمانی توسط کمیسیون‌های ذی صلاح تعیین و برابر مقررات وصول می‌شود. در حالی که عوارض در جهت تأمین هزینه‌های لازم برای ارایه خدمات شهری و توفیق شهرداری در انجام وظایف و مسیولیت‌های مقرر در ماده 55 قانون شهرداری‌ها با رعایت مقررات مربوط توسط مرجع ذی صلاح از جمله شورای اسلامی شهر برقرار می شود و وصول آن از مقوله حقوق دیوانی به شمار می رود، بدون این‌که تخلفی صورت گرفته باشد، لذا اخذ عوارض از متخلفین ساختمانی علاوه بر جریمه کمیسیون ماده صد خلاف قانون نمی‌باشد.» صادر نموده است.

مالک پلاک ثبتی 1745 فرعی از 29 اصلی واقع در خیابان غربی 17 با گذر 25 متری بر اساس ضوابط نقشه طرح تفصیلی شهر و ابلاغ شورای عالی اداره کل راه و شهرسازی، اقدام به ساخت و ساز غیرمُجاز نموده که منجر به صدور رای کمیسیون تجدیدنظر ماده صد گردید و به تأیید شعبه 6 تجدیدنظر دیوان عدالت اداری رسیده است. همچنین مبلغ محاسبه عوارضات [عوارض] برابر دفترچه تعرفه عوارضات [عوارض] محلی مصوب شورای اسلامی شهر رامسر که به تأیید کمیته انطباق شهرستان رامسر رسیده است، انجام شده است.

لازم به ذکر است برابر ضوابط و مقررات نقشه، طبق طرح تفصیلی شهر رامسر مصوب شورای عالی شهرسازی ایران، در گذر 25 متری و 10 متری می تواند 2025/35 مترمربع در 5 طبقه روی پیلوت پروانه اخذ نماید. لکن مالک اقدام به ساخت و ساز غیر مُجاز [مازاد از ضوابط و مقررات در سطح اشغال] و مازاد بر 5 طبقه نموده است. شهرداری رامسر صرفاً برابر ضوابط گذر 25 متری و 12 متری اقدام به صدور پروانه 5 طبقه روی پیلوت نموده است که قابل ذکر است در دفترچه طرح تفصیلی شهر رامسر که مبنای صدور پروانه است، گذر بالای 12 متر را خیابان تعریف می نمایند. حالیه مالک پس از دریافت پروانه ساختمانی برابر گذر 25 متری و 10 متری که 5 طبقه روی پیلوت می باشد، تقاضای محاسبه عوارض برابر کوچه را دارد. که جای بسی تأمل دارد چطور پروانه ساختمانی را برابر گذر 25 متری و 10 متری صادر نموده و عوارض را برابر کوچه درخواست دارد. همچنین شایان ذکر است اگر پروانه صادره صرفاً برابر کوچه صادر می گردید، اصلاً قادر به اخذ و صدور مجوز برابر ضوابط و مقررات شهرسازی 5 طبقه روی پیلوت نمی باشد.

از آنجایی که هرگونه ساخت و ساز غیر مُجاز اعم از بدون پروانه یا مازاد بر پروانه مطابق مقررات شهرداری تخلف محسوب می گردد و شهرداری مطابق قانون مکلف است این تخلف را به کمیسیون ماده صد ارجاع نماید و از آنجایی که محل وقوع تخلف به تأیید شاکی رسیده است، لذا اقدام خلاف قانونی از شهرداری سر نزده است تا قابل شکایت در دیوان عدالت اداری باشد و آنچه در دادخواست شاکی مبنی بر استحکام بنا آمده است نافی مسیولیت تخلف در ساخت و ساز نیست. بدیهی است اگر رعایت مسایلی که در دادخواست به آن اشاره شده است نمی گردید، تخلف به جریمه ختم نمی شد و رای بر قلع بنا صادر می شد. لذا در اصل وقوع تخلف و قانونی بودن اقدام شهرداری به ارجاع پرونده به کمیسیون بحثی نیست. اما ادعای شاکی مبنی بر این که در یقینی رعایت ارزش معاملاتی محل وقوع نشده است، صحت ندارد. زیرا هم در پروانه شاکی و هم در گزارش تخلف او محل دقیق ملک یقین و ارزش معاملاتی آن هم مبنا و اساس کار قرار گرفته است و شاکی هیچ دلیلی که ادعای او را در این خصوص ثابت نماید ارایه نداده است. علی هذا با عنایت به مراتب معروضه تقاضای رد شکایت شاکی مورد استدعا است."

هیات عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ 1405/6/10 با حضور رییس و معاونین دیوان عدالت اداری و رؤسا و مستشاران شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رای مبادرت کرده است.

رای هیات عمومی

با عنایت به این که جرایم مندرج در تبصره‎های ماده 100 قانون شهرداری به منزله تخلّفات ساختمانی و دریافت انواع مختلف عوارض قانونی، دارای مبانی قانونی جداگانه‎ای بوده و عناوین جریمه تخلّفات ساختمانی و عوارض از جهات مختلف متمایز است از جمله این که جریمه به حکم قانونگذار در واقع و نفس الامر در مقام اعمال مجازات تخلّف ساختمانی بوده و توسط کمیسیون های ذی صلاح تعیین و برابر مقررات وصول می‎شود در حالی که عوارض به منظور تأمین بخشی از هزینه‎های لازم برای اداره شهر و ارایه خدمات شهری و توفیق شهرداری در انجام وظایف و مسیولیت های مقرر در ماده 55 قانون شهرداری توسط شهروندان پرداخت می‎گردد و نحوه و میزان تعلّق هر یک از عوارض به شهروندان و زمان وصول آن با رعایت مقررات مربوط توسط مرجع ذی صلاح از جمله شورای اسلامی شهر تعیین می‎شود و به همین ترتیب هرگونه تخفیف یا معافیت از پرداخت عوارض نیز توسط مرجع وضع عوارض تعیین و در مصوبه اعلام می‌گردد، بنابراین پرداخت عوارض وظیفه قانونی برای کلّیه شهروندان بوده اما جریمه تخلّفات ساختمانی به منظور تنبیه متخلّف و جلوگیری از تخلّفات آتی است و در نتیجه الزام و تکلیف به پرداخت این قسم از عوارض ناظر به آن دسته از متخلّفان ساختمانی صرفاً در فرضی است که کمیسیون ماده 100 قانون شهرداری رای به ابقای بنای خلاف و غیرمُجاز آنان داده باشد و دلیل قانونی برای اعلام معافیت متخلّفین ساختمان از پرداخت عوارض وجود ندارد. بنابه مراتب مذکور و با عنایت به دادنامه شماره 9610090905800786 مورخ 1396/8/9 هیات عمومی دیوان عدالت اداری که مبیّن تفاوت میان مفهوم و ماهیت عوارض و جرایم کمیسیون ماده 100 قانون شهرداری است و همچنین و با عنایت به این که وضع عوارض در راستای بند (16) ماده 80 قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور و انتخاب شهرداران مصوب 1375/3/1 با اعمال آخرین اصلاحات در عداد صلاحیت های شورای اسلامی شهر و منطبق با قانون درآمد پایدار و هزینه شهرداری ها و دهیاری ها مصوب 1401/4/1 مجلس شورای اسلامی است، از این رو عوارض تراکم طبقات و سطح اشغال غیرمجاز در کمیسیون ماده صد از دفترچه تعرفه عوارض شهرداری رامسر در سال 1401 مغایر با قانون و خارج از اختیار نیست و ابطال نشد. این رای براساس ماده 93 قانون دیوان عدالت اداری (اصلاحی مصوب 1402/2/10) در رسیدگی و تصمیم ‌گیری مراجع قضایی و اداری معتبر و ملاک عمل است./

احمدرضا عابدی

رییس هیات عمومی دیوان عدالت اداری