رای شماره ۱۴۰۵۳۱۳۹۰۰۰۱۵۰۸۱۲۳ مورخ ۱۴۰۵/۰۶/۱۷ هیات عمومی دیوان عدالت اداری

شماره دادنامه:  140531390001508123

تاریخ دادنامه:  1405/6/17

شماره پرونده: 0403160

مرجع رسیدگی: هیات عمومی دیوان عدالت اداری 

شاکی: آقای مسعود فریدنی   

طرف شکایت: شورای عالی استان ها 

موضوع شکایت و خواسته: ابطال تبصره 3 ماده 5 آیین نامه اجرایی ماده یک قانون اصلاح لایحه قانونی حفظ و گسترش فضای سبز در شهرها مصوب 1388/4/20 مجمع تشخیص مصلحت نظام (تنقیحی مورخ 1401/6/17 شورای عالی استان ها)

گردش‌کار: شاکی به موجب دادخواستی ابطال ماده 5 و تبصره های یک، 2 و 3 آن از آیین نامه اجرایی ماده یک قانون اصلاح لایحه قانونی حفظ و گسترش فضای سبز در شهرها مصوب 1388/4/20 مجمع تشخیص مصلحت نظام (تنقیحی مورخ 1401/6/17 شورای عالی استان ها) را خواستار شده و در جهت تبیین خواسته به طور خلاصه اعلام کرده است که: 

" قلمرو مکانی در ماده یک لایحه قانونی حفظ و گسترش فضای سبز در شهرها شامل سه مورد در محدوده و حریم شهرها است. نخست: معابر، میادین، بزرگراه ها، پارک ها، بوستان ها. دوم: باغات. سوم: محل هایی که به تشخیص شورای اسلامی شهر، باغ شناخته شوند.

بنابراین املاک خصوصی و دولتی از این جهت که جزو اماکن عمومی مندرج در قسمت نخست نیستند، تنها در فرضی که کاربری آنها باغ باشد و یا توسط شورای اسلامی باغ شناخته شوند، مشمول قانون یاد شده می‌باشند. درصورتی که در مصوبه مورد شکایت، مقررات و احکام محدود کننده نسبت به درختان غرس شده در اراضی و املاک دولتی و خصوصی غیر باغ نیز تسری داده شده است.

این تسری، نقض غرض قانونگذار است. زیرا این پیام را به مالکان این اراضی و املاک می دهد که اگر مبادرت به غرس درخت نمایید، در بهترین وضعیت در موقع قطع آن هر چند که به علت آفت زدگی و احتمال سقوط باشد، باید به جای آن درخت، درخت جایگزین غرس نمایند و یا نهال هایی در محل های معین شده توسط شهرداری غرس نمایند آن هم به میزان دو برابر محیط بن درخت مورد نظر. همین طور مشمول پرداخت عوارض و جرایم قطع درخت می شوند و با این حساب به واسطه تبعات و مسیولیت‌های مالی، به این نتیجه می‌رسند که غرس درخت در اماکن مزبور، اقتصادی و عقلایی نیست.

دغدغه قانونگذار به شرح صدر ماده یک لایحه قانونی حفظ و گسترش فضای سبز در شهرها، همان گونه که از نام این قانون بر می آید، «گسترش فضای سبز» است؛ ولی شورای عالی استان ها به نحوی قاعده گذاری نموده است که اگر یک شخص از این مقرره مطلع باشد، رغبتی به غرس درخت در حیاط خود نخواهد داشت و ادارات دولتی هم در محوطه ادارات، درختکاری نمی نمایند.

طبق ماده 6 لایحه قانونی حفظ و گسترش فضای سبز در شهرها هرکس درختان موضوع ماده یک قانون گسترش فضای سبز را عالماً و عامداً و بر خلاف قانون مذکور قطع یا موجبات از بین رفتن آن ها را فراهم آورد، علاوه بر جبران خسارت وارده حسب مورد به جزای نقدی از 000/500/16 تا 000/000/132 ریال برای قطع هر درخت و در صورتی که قطع درخت بیش از سی اصله باشد، به حبس تعزیری از شش ماه تا سه سال محکوم خواهد شد. ملاحظه می فرمایید که مجازات اخیر نیز صرفاً درمورد درختان موضوع ماده یک قانون است و ماده یک قانون نیز قلمرو قانون شامل درختان غرس شده در اراضی و املاک غیر باغ خصوصی و دولتی نیست.

 ایجاد محدودیت در بهره برداری از ملک با وضع قاعده الزام آور مبنی بر جایگزینی درختان، از این بابت که مالک در استفاده دلخواه از ملک خود محروم می گردد، خلاف ماده 30 قانون مدنی و اصول 22 و 47 قانون اساسی است.

آن قسمت از مصوبه مورد شکایت که مالکان درختان واقع در اراضی و املاک خصوصی و دولتی غیر باغ غیرمشمول ماده یک قانون حفظ و گسترش فضای سبز در شهرها را ملزم به پرداخت عوارض و یا جرایم می نماید نیز خلاف قانون است. زیرا طبق ماده 4 قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت مصوب 1380/11/27: «دریافت هرگونه کالا و یا خدمات تحت هر عنوان از اشخاص حقیقی و حقوقی توسط وزارتخانه ها، مؤسسات و شرکت های دولتی غیر از مواردی که در مقررات قانونی مربوط معین شده یا می شود، همچنین اخذ هدایا و کمک نقدی و جنسی در قبال کلیه معاملات اعم از داخلی و خارجی ممنوع می باشد.» و به موجب تبصره ماده 60 قانون الحاق برخی مواد به قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت مصوب 1393/12/4 دریافت و پرداخت هرگونه وجهی تحت هر عنوان توسط دستگاه های اجرایی موضوع ماده 5 قانون مدیریت خدمات کشوری و ماده 5 قانون محاسبات عمومی باید در چهارچوب قوانین موضوعه کشور باشد و بر مبنای مواد پیش گفته، دریافت هرگونه وجه توسط شهرداری ها منوط به تصویب قانون است.

با توجه به موارد ذکر شده و چون مصوبه مورد شکایت در قسمت تبیین شده، هم خلاف قانون است و هم خارج از حدود اختیارات اعطایی به شورای عالی استان ها می باشد، نهایتاً رسیدگی به درخواست و صدور رای شایسته را تقاضا دارم."

   متن مقرره مورد شکایت به شرح زیر است :

" نامه شماره 6987/1401 مورخ 1401/9/2 

جناب آقای دکتر مجید اکبرپور 

مدیرعامل و رییس هیات مدیره شرکت روزنامه رسمی جمهوری اسلامی ایران 

به استحضار می رساند در اجرای ماده یک قانون اصلاح قانون حفظ و گسترش فضای سبز در شهرها مصوب 1388/4/20 مجمع تشخیص مصلحت نظام، آیین نامه موضوع ماده یک قانون مذکور پس از طی مراحل لازم در اجلاس مورخ 1388/12/20 شورای عالی استان ها به تصویب رسید و اصلاحیه آن در نهمین اجلاس مورخ 1401/6/17 این شورا مصوب گردید.

مطابق قانون فوق الذکر، آیین نامه مذکور برای کلیه دستگاه های اجرایی مرتبط و شوراهای اسلامی شهر لازم‌الاجرا است. نظر به ضرورت اطلاع کلیه دستگاه ها و به ویژه شوراها و مدیریت شهری و مردم از مصوبه مزبور، بدین وسیله اصلاحیه آیین نامه موصوف به پیوست ارسال می گردد.

- رییس شورای عالی استان ها

آیین نامه اجرایی ماده یک قانون اصلاح لایحه قانونی حفظ و گسترش فضای سبز در شهرها مصوب 1388/4/20 مجمع تشخیص مصلحت نظام (تنقیحی مورخ 1401/6/17 شورای عالی استان ها)

ماده 5- برای قطع و جابجایی هر گونه درخت در معابر و اماکن عمومی، دولتی و خصوصی واقع در محدوده و حریم شهر، با درخواست مالکین، متولیان، متصدیان و اشخاص مسیول این اماکن، در موارد زیر شهرداری مکلف است صرفاً پس از اخذ رای کمیسیون موضوع ماده 7 آیین نامه، مجوز صادر نماید:

الف- درخت غیرمثمری که به سن بهره وری رسیده باشد و به قصد انتفاع از چوب آن، درخواست قطع داده شده باشد که در این صورت باید به جای آن توسط مالک یا متقاضی مجدداً درخت غرس شود. چنانچه شهرداری مایل به حفظ درخت باشد ، بهای عادله چوب آن را با توافق با مالک پرداخت می نماید و در صورت اختلاف بهای آن طبق نظر کارشناس رسمی دادگستری تعیین و به مالک پرداخت خواهد شد.

ب- درختی که به علت آفت زدگی، بیماری، انگل و علل غیرعمد دیگر خشک شده و یا احتمال سرایت آفت و بیماری از آن به دیگر درختان و گیاهان وجود داشته باشد و یا احتمال سقوط آن برود که در این صورت باید به جای آنها نهال به میزان دو برابر محیط بن درخت غرس شود (مطابق تبصره 2 انجام شود).

ج- درخت در محل احداث ساختمان و یا مسیر راه، کانال و مجاری آب، خطوط انتقال برق، لوله کشی نفت، گاز، تلفن و نظایر آن قرار گرفته باشد و یا به هر نوعی مانع از اجرای طرح های عمرانی و عمومی باشد.

د- درخت واقع در معابر و یا میادین مانع عبور و مرور طبیعی باشد و یا وجود آن برای مالکین و ساکنین مزاحمت ایجاد کرده باشد.

تبصره 3- عوارض قطع درخت موضوع این ماده و جرایم قطع بدون مجوز درختان، طبق تعرفه های پیشنهادی شهرداری به تصویب شورای اسلامی شهر می رسد، توسط شهرداری اخذ خواهد شد. شهرداری مکلف است درآمد متمرکز حاصل از این عوارض و جرایم را تماماً و صرفاً به توسعه فضای سبز، ایجاد و تجهیز بوستان های عمومی اختصاص دهد و صرف آن در سایر امور ممنوع می باشد." 

     در پاسخ به شکایت مذکور، شورای عالی استان‌ها به موجب لایحه شماره 1404220263661808 مورخ 1404/11/8 توضیحاتی داده است که خلاصه آن به قرار زیر است:

"  لایحه قانونی حفظ و گسترش فضای سبز در شهرها مصوب 1359/3/3 به جهت لایحه قانونی الغاء قوانین ماده واحده متحدالشکل نمودن البسه اتباع ایران در داخله مملکت، تشدید مجازات اشخاص بدسابقه و شرور، شکاربان‌های شکارگاه‌ها و قرق‌های سلطنتی، حفظ و گسترش فضای سبز و جلوگیری از قطع بی رویه درخت و ماده 39 قانون ثبت احوال مصوب 1358/11/13 شورای انقلاب تصویب گردید. متن این قانون عیناً مشابه «قانون حفظ و گسترش فضای سبز و جلوگیری از قطع بی رویه درخت» مصوب 1352/5/11 بوده و آیین نامه اجرایی آن نیز مشابه متن آیین نامه مربوط به قانون حفظ و گسترش فضای سبز و قطع بی رویه درخت در محدوده شهرها و حریم قانونی آنها مصوب 1353/1/1 می باشد. هدف قانون که در متن صدر عنوان و در روح قانون مذکور آمده است؛ جلوگیری از قطع بی رویه درختان در محدوده شهرها بوده و قانونگذار نیز مطلع از این است که درختان داخل محدوده شهرها صرفاً در معابر و میادین و بوستان ها و باغات شهری محدود نبوده و هدف قانون صیانت از درختان در کل محدوده شهری می باشد. فارغ از این که مالکیت این اراضی متعلق به دولت باشد و یا مطلق مالکیت خصوصی و یا وقف باشد، اصل موضوع قانون (مرّ قانون) مذکور، اولاً جلوگیری از قطع بدون رویه درختان و اخذ مجوز برای آن و دوماً گسترش فضای سبز در شهرها می باشد. 

همچنین مطابق با تبصره یکم لایحه قانونی حفظ و گسترش فضای سبز در شهرها، اصلاح و واکاری باغات در حریم شهرها به شکل جزیی و یا کلی مشمول این ماده نیست و طبق ضوابط مصوب وزارت جهاد کشاورزی انجام می‌شود. این تبصره تنها تعریض و محدود کننده قانون مذکور بوده و صرفاً باغات خارج از محدوده شهری را ذیل قانون حفظ کاربری اراضی زراعی قلمداد نموده و استثناء دیگری قایل نشده است. کما این که مستثنی نمودن دسته از املاک و اراضی باید در قانون تصریح گردیده و عدم مستثنی نمودن آن، نشان دهنده شمول عام آن قانون دارد.
 با عنایت به این که قانون حفظ و گسترش فضای سبز در شهرها، علاوه بر موضوع باغات و شناسایی آن، موضوعات مهمی همچون گسترش فضای سبز، وضعیت درختان معابر، میادین و بوستان ها در اراضی باغ و غیرباغ و موضوعات بسیاری را در حوزه شمول خود داشته و این قانون صرفاً کارکردی با محوریت شناسایی باغ را ندارد؛ بلکه یکی از ارکان مهم این قانون توسعه فضای سبز و ترویج درختکاری و جلوگیری از قطع اشجار در تمامی محل ها در شهرها بوده است. از این رو قانون حفظ و گسترش فضای سبز در شهرها منحصراً در فقره باغات محدود نبوده و هدف قانونگذار نیز ایجاد رویه برای جلوگیری از قطع اشجار در شهرها می باشد. مطالعات میدانی نیز در شهرها و کلانشهرها از جمله کلانشهر تهران نشان می‌دهد اکثریت قریب به اتفاق درختان موجود در شهرها خارج از املاکی است که به صورت باغ شناخته می شوند. 

موضوع ابطال بندهای مورد دعوی و تمام آیین نامه پیشتر مورد دادخواست واقع شده بود که در موارد پر تکرار این دعاوی رسیدگی و موجب صدور رای شماره 140331390001024449 مورخ 1403/5/2 هیات عمومی و  همچنین آرای شماره 140431390002024687 مورخ 1402/8/12 ، 140331390000931018 مورخ 1403/4/23 و 140331390002915999 مورخ 1403/12/4 هیات تخصصی اراضی شهرسازی، منابع طبیعی و محیط زیست دیوان عدالت اداری واقع شده است. مطابق رای هیات عمومی دیوان عدالت اداری تصویب آیین نامه اجرایی ماده یکم قانون حفظ و گسترش فضای سبز در صلاحیت شورای عالی استان‌ها بوده و لازم به ذکر است هرگونه مغایرت آیین نامه مطابق با تبصره 2 ماده یکم قانون حفظ و گسترش فضای سبز: «مصوبات شورای عالی استان ها جهت تطبیق با قوانین و رعایت اصل یکصد و سی و هشتم (138) قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران به اطلاع رییس مجلس شورای اسلامی خواهد رسید تا در صورتی که برخلاف قوانین بود، با ذکر دلیل برای تجدیدنظر و اصلاح به شورای عالی استان ها ارسال گردد.» از این رو اعلام مغایرت بندهای آیین نامه با قانون فرادست در اختیار ریاست مجلس شورای اسلامی است که این موضوع تاکنون از جانب ریاست مجلس شورای اسلامی مورد ایراد واقع نشده است. لذا رد دعوی خواهان مورد استدعا است. "

     در اجرای ماده 84 قانون دیوان عدالت اداری پرونده به هیات تخصصی اراضی، شهرسازی و شوراهای اسلامی دیوان عدالت اداری ارجاع و هیات مذکور به موجب دادنامه شماره 140531390001059281 مورخ 1405/4/30،  ماده 5 و تبصره های یک و 2 آن از آیین نامه اجرایی ماده یک قانون اصلاح لایحه قانونی حفظ و گسترش فضای سبز در شهرها مصوب 1388/4/20 مجمع تشخیص مصلحت نظام (تنقیحی مورخ 1401/6/17 شورای عالی استان‌ها) را قابل ابطال تشخیص نداد و رای به رد شکایت صادر کرد. رای مزبور به دلیل عدم اعتراض از سوی رییس و یا ده نفر از قضات دیوان عدالت اداری قطعیت یافت.

     «رسیدگی به تبصره 3 ماده 5 آیین نامه اجرایی ماده یک قانون اصلاح لایحه قانونی حفظ و گسترش فضای سبز در شهرها مصوب 1388/4/20 مجمع تشخیص مصلحت نظام (تنقیحی مورخ 1401/6/17 شورای عالی استان‌ها) در دستور کار جلسه هیات عمومی قرار گرفت.» 

      هیات عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ 1405/6/17 با حضور رییس و معاونین دیوان عدالت اداری و رؤسا و مستشاران شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رای مبادرت کرده است.

رای هیات عمومی

اولاً براساس رای شماره 140331390001024449 مورخ 1403/5/2 هیات عمومی دیوان عدالت اداری، تصویب آیین‌نامه اجرایی ماده یک قانون اصلاح لایحه قانونی حفظ و گسترش فضای سبز در شهرها مصوب سال 1388 مجمع تشخیص مصلحت نظام تنقیحی مورخ 1401/6/17 شورای عالی استان ها در حدود اختیارات مرجع تصویب آن اعلام شده و براساس رای مذکور ایراد و اشکال قانونی بر روند تصویب این آیین‌نامه وجود ندارد. ثانیاً به موجب ماده یک لایحه قانونی حفظ و گسترش فضای سبز در شهرها اصلاحی مصوب سال 1390 مقرر گردیده است: «به منظور حفظ و گسترش فضای سبز و جلوگیری از قطع بی رویه درختان، قطع هر نوع درخت و یا نابود کردن آن به هر طریق در معابر، میادین، بزرگراه ها، پارک ها، بوستان ها، باغات و نیز محل هایی که به تشخیص شورای اسلامی شهر، باغ شناخته شوند در محدوده و حریم شهرها بدون اجازه شهرداری و رعایت ضوابط مربوطه ممنوع است. ضوابط و چگونگی اجرای این ماده در چهارچوب آیین‌نامه مربوط با رعایت شرایط متنوع مناطق مختلف کشور توسط وزارت کشور با هماهنگی وزارت راه و شهرسازی، سازمان حفاظت محیط زیست، وزارت جهاد کشاورزی و شهرداری تهران تهیه و به تصویب شورای عالی استان ها می‌رسد.» ثالثاً مطابق ماده 24 دستورالعمل اجرایی موضوع تبصره یک ماده 2 قانون درآمد پایدار و هزینه شهرداری ها و دهیاری های کشور به شماره 203726 مورخ 1401/9/30 وزارت کشور، وضع و وصول عوارض قطع اشجار به قوت خود باقی است و این موضوع در دستورالعمل یادشده در سال های بعد (1404، 1403 و 1402) نیز پیش‌بینی شده است. بنا به مراتب مذکور و با توجه به این که شورای عالی استان ها به تجویز ذیل ماده یک لایحه قانونی حفظ و گسترش فضای سبز در شهرها اصلاحی مصوب سال 1390 و با تکیه بر روح قانون دال بر حفظ و نگهداشت درختان واقع در محدوده و حریم شهر اقدام به وضع مقرره مورد شکایت کرده است، بنابراین تبصره 3 ماده 5 آیین‌نامه اجرایی ماده یک قانون اصلاح لایحه قانونی حفظ و گسترش فضای سبز در شهرها مصوب سال 1388 مجمع تشخیص مصلحت نظام تنقیحی مورخ 1401/6/17 شورای عالی استان ها مغایرتی با قوانین و مقررات مورد استناد شاکی نداشته و خارج از حدود اختیارات مرجع وضع آن نبوده و ابطال نشد. این رای براساس ماده 93 قانون دیوان عدالت اداری (اصلاحی مصوب 1402/2/10) در رسیدگی و تصمیم‌ گیری مراجع قضایی و اداری معتبر و ملاک عمل است. /  

احمدرضا عابدی

رییس هیات عمومی دیوان عدالت اداری