رای شماره ۱۴۰۵۳۱۳۹۰۰۰۱۵۰۹۱۴۶ مورخ ۱۴۰۵/۰۶/۱۷ هیات عمومی دیوان عدالت اداری

شماره دادنامه:  140531390001509146

تاریخ دادنامه: 1405/6/17  

شماره پرونده: 0208243-0300009-0208358-0208359

مرجع رسیدگی: هیات عمومی دیوان عدالت اداری 

شاکی: گروه صنعتی ارکان ساختار نوین ایرانیان و انتخاب الکترونیک آرمان با وکالت آقای سید مرتضی خادمی- شرکت تولیدی و بازرگانی حایر پلاست با وکالت آقای محسن نیستانی – شرکت حایر تهران با وکالت آقای جمال باقرزاده 

طرف شکایت: وزارت نیرو – نهاد ریاست جمهوری – وزارت امور اقتصادی و دارایی  

موضوع شکایت و خواسته: ابطال بند 2 تصویب‌نامه شماره 82357/ت 57467 هـ مورخ 1399/7/20 هیات وزیران  

گردش‌کار: شاکیان به موجب دادخواست های جداگانه با متن مشابه ابطال بند 2 تصویب‌نامه شماره 82357/ت 57467 هـ مورخ 1399/7/20 هیات وزیران را خواستار شده اند و در جهت تبیین خواسته اجمالاً اعلام کرده اند که:

"  به استحضار می رساند هیات وزیران طی مصوبه به شماره 82357/ت 57467 هـ مورخ 1399/7/20 کلیه مشترکین صنعتی برق با قدرت بالای 5 مگاوات را مکلف نموده برق مورد نیاز خود را از طریق قراردادهای دوجانبه و یا سایر روش های متداول در بورس انرژی تأمین نمایند و وزارت نیرو و شرکت های بورس انرژی ایران نیز موظف اند زیرساخت های لازم را جهت تأمین برق سایر مشترکین از جمله مشترکین تجاری بالای 5 مگاوات از طریق قراردادهای دوجانبه یا روش‌های متداول بورس انرژی فراهم نمایند و این کار باید به نحوی صورت پذیرد که بر اساس یک برنامه زمان بندی شده طی دو سال آینده تمام مشترکین بالای یک مگاوات مشمول این شرایط شوند. اگرچه طبق اصل 85 قانون اساسی جمهوری اسلامی مجلس نمی تواند حق قانونگذاری را به شخصی یا هیاتی واگذار نماید و طبق اصل 138 قانون مزبور هیات وزیران مأمور و مسیول تدوین آیین‌نامه‌های اجرای قوانین می باشد و این حق را دارد که برای انجام وظایف اداری و تأمین اجرای قوانین و تنظیم سازمان اداری به وضع تصویب نامه و آیین نامه بپردازد و نباید مفاد این مقررات با متن و روح قوانین مخالف باشد؛ به عبارت دیگر هیات وزیران نمی تواند اقدام به وضع قوانین ماهیتی نماید. 

از سوی دیگر مجلس شورای اسلامی در تاریخ 1401/2/31 قانون جهش تولید دانش بنیان را مصوب نموده که در ماده 16 قانون مذکور مقرر گردید «در راستای توسعه صنایع دانش بنیان مرتبط با انرژی تجدیدپذیر و توسعه بازار برای این صنایع و تولید برق پاک در محل مصرف صنایع با قدرت مصرف بیشتر از یک مگاوات موظف باشند معادل یک درصد از برق مورد نیاز خود را از طریق احداث نیروگاه های تجدیدپذیر تأمین نمایند و این میزان در پایان سال پنجم به حداقل 5 درصد برسد در غیر این صورت وزارت نیرو متعهد است درصد ذکر شده از برق مصرفی این صنایع را با تعرفه برق تجدیدپذیر محاسبه و از صنایع اخذ نماید.» در این راستا آیین نامه‌ای به منظور نحوه اجرای این ماده از قانون فوق‌الاشعار در تاریخ 1401/6/2 مصوب می شود. لکن نکته اساسی این که تعارض فاحشی فی مابین مصوبه هیات وزیران و ماده 16 قانون جهش تولید دانش بنیان وجود دارد که پر واضح است مادامی که مابین قانون و مصوبه تعارض وجود داشته باشد آنچه ملاک عمل قرار می گیرد قانون است و نه مصوبه حال حاضر. 

علی ای حال در جایی که قانون صریح و شفافی در حوزه ای وجود دارد، قانون ملاک عمل خواهد بود نه مصوبه هیات وزیران و از آنجا که بسیاری از شرکت های تولیدی با ظرفیت بالای یک مگاوات با شرکت برق دارای قرارداد هستند، اکنون شرکت برق در استان های مختلف با استناد به مصوبه هیات وزیران مشترکین مشمول را مجبور به خرید تمام برق مورد نیاز خود از بورس انرژی کرده است در حالی که قانون مارالذکر شرکت‌ها را ملزم به خرید یک درصد از برق مورد نیاز و در پایان سال نهایتاً پنج درصد از بورس انرژی تأمین کرده است. که این موضوع آسیب شدیدی به شرکت های تولیدی وارد آورده است و شرکت های برق از تمکین به قراردادهای منعقد شده خود سرباز می زنند.

لذا با توجه به مغایرت های قانونی مذکور و تضییع حق شرکت های تولیدی به تقاضای ابطال بند 2 مصوبه هیات وزیران به شماره 82357/ت 57467هـ مورخ 1399/7/20 را استدعا داریم. "

   متن مقرره مورد شکایت به شرح زیر است :

" تصویب نامه شماره 82357/ ت 57467 هـ  مورخ 1399/7/20 هیات وزیران 

وزارت امور اقتصادی و دارایی – وزارت نیرو 

هیات وزیران در جلسه 1399/7/16 به پیشنهاد شماره 227412 مورخ 1398/11/19 وزارت امور اقتصادی و دارایی و به استناد اصل یکصد و سی و هشتم قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران تصویب کرد:

1-

2- وزارت نیرو و شرکت بورس انرژی ایران موظفند زیرساخت های لازم را برای تأمین برق سایر مشترکین (از جمله مشترکین تجاری بالای 5 مگاوات) از طریق قراردادهای دو جانبه با روش های متداول بورس انرژی فراهم نمایند، به گونه‌‌ای که بر اساس یک برنامه زمان بندی شده، طی دو سال آینده تمام مشترکین بالای یک مگاوات مشمول بند یک این تصویب نامه شوند.

تبصره – ضوابط اجرایی این بند توسط وزارت نیرو و با همکاری شرکت بورس انرژی ایران، ظرف شش ماه تدوین و ابلاغ خواهد شد.

- معاون اول رییس جمهور "

         در پاسخ به شکایت مذکور، وزارت نیرو به موجب لوایح شماره 1403/12732/410 مورخ 1403/2/5 و 1403/17742/410 مورخ  1403/3/21توضیحاتی داده که خلاصه مفاد آنها اجمالاً به شرح زیر است:

" مطابق ماده 1 قانون هدفمندی یارانه‌ها و بند «ج» ماده مذکور و تبصره آن، اختیار وضع تعرفه به دولت داده شده است و تصویب‌نامه مورد اعتراض توسط هیات وزیران بنا به اختیارات قانونی بر اساس پیشنهاد وزارت امور اقتصادی و دارایی تصویب و برای اجرا به وزارت نیرو ابلاغ گردیده است.

مطابق جزء (2) بند (ب) ماده (44) قانون برنامه پنج ساله ششم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی جمهوری اسلامی ایران، وزارت نیرو موظف به تعیین قیمت خرید برق با توجه به ساز و کار بازار در بورس شده است. در همین راستا این وزارتخانه طی نامه شماره 100/20/43126/98 مورخ 1398/10/8 تعمیق و گسترش معاملات در بورس انرژی از طریق گسترش مشارکت بخش تقاضا در بازار بورس را به عنوان یکی از مهم ترین اقدامات ضروری به منظور افزایش درجه رقابت در بازار و بهبود وضعیت تولید و سرمایه گذاری در صنعت برق اعلام نمود. از طرفی، وزیر اقتصاد نیز طی نامه شماره 227412 مورخ 1398/11/19 ضمن تأکید بر گسترش معاملات در بورس، این امر را نه تنها به عنوان یک الزام سیاستی، بلکه به عنوان یک الزامی قانونی نیز ذکر نموده و ورود مصرف کنندگان بزرگ به بورس انرژی در جهت واقعی کردن رقابت در بازار را به عنوان یک امر ضروری متذکر شده بودند. 

هیات وزیران بر اساس پیشنهاد وزارت امور اقتصادی و دارایی مصوبه شماره 82357/ت57467 هـ مورخ 1399/7/20 را تصویب و برای اجرا به وزارت نیرو ابلاغ نمود.

مطابق ماده (18) قانون توسعه ابزارها و نهادهای مالی جدید، کالای پذیرفته‌شده در بورس باید از نظام قیمت‌گذاری خارج شوند. 

با توجه به پذیرش و معامله برق در بورس انرژی و تأمین بیش از 60 درصد انرژی الکتریکی مورد نیاز کشور توسط تولیدکنندگان خصوصی، استقرار قیمت گذاری برق برای مشترکین دارای دسترسی به بورس، مغایر قانون بوده و لازم بود این مشترکین از شمول قیمت‌گذاری خارج شوند.

 مصوبه هیات وزیران و دستورالعمل توسعه مبادلات برق از بورس انرژی، مشترکین بالای یک مگاوات را صرفاً ملزم به خرید از بورس انرژی نکرده و امکان تأمین برق از طریق احداث نیروگاه و یا قرارداد دو جانبه نیز وجود دارد. به همین دلیل، در پایان سال 1402 سهم معاملات بورس کمتر از 3% و سهم قراردادهای دو جانبه بیش از 17% بوده است. لذا علی رغم ادعای شاکی مشترکین مخیر به انتخاب به خرید از بورس انرژی یا قرارداد دو جانبه می‌باشند.

مطابق ماده (4) قانون مانع زدایی از توسعه صنعت برق، صنایع انرژی‌بر، مکلفند معادل 10 هزار مگاوات برق مورد نیاز خود را از محل احداث نیروگاه تأمین نمایند و در صورت عدم احداث، در شرایط کمبود برق، در اولویت طرح‌های مدیریت مصرف قرار گیرند.

ادعای تعارض بین آیین نامه ماده (16) قانون جهش تولید دانش بنیان با قانون، بدون ارایه توضیح در دادخواست مطرح شده است. مطابق قانون و آیین‌نامه مربوطه، صنایع با قدرت مصرف بیشتر از یک مگاوات موظفند معادل یک درصد از برق مورد نیاز سالانه خود را از طریق احداث نیروگاه های تجدیدپذیر تأمین نمایند که این میزان در پایان سال پنجم حداقل به 5% خواهد رسید. در صورت عدم اجرا، وزارت نیرو، برق مربوطه را با تعرفه برق تجدیدپذیر محاسبه و از صنایع اخذ می‌نماید. همچنین با راه اندازی تابلو سبز، امکان خرید برق تجدیدپذیر از بورس انرژی فراهم شده است. 

مطابق بند 2-7 و 3-7 قرارداد شماره 290/00 مورخ 1400/8/18 فی مابین شاکی و شرکت توزیع نیروی برق استان اصفهان، در شرایطی که شرکت‌های تولیدی بخشی از برق مورد نیاز خود را از طریق بورس انرژی و یا احداث نیروگاه (تابلو سبز)، خریداری نمایند، در شرایط کمبود تولید برق با مشکل قطع برق مواجه نمی‌گردند. مطابق اصل 138 قانون اساسی، هیات وزیران در حدود وظایف خویش حق وضع آیین‌نامه و تصویب‌نامه برای اجرای قوانین را دارند، ولی مفاد این مقررات نباید با متن و روح قوانین مخالف باشد. مصوبات دولت نیز برای بررسی مغایرت احتمالی با قوانین اطلاع رییس مجلس شورای اسلامی می‌رسد. 

علی هذا با عنایت به مراتب و با تأکید بر این که کلیه اقدامات صورت گرفته مطابق با قوانین و مقررات بوده و این که مصوبه معترضٌ عنه، فاقد هر گونه ایراد شرعی و قانونی بوده و دلیلی بر مغایرت آن با قوانین جاری کشور ارایه نگردیده، رد شکایت مطروحه مورد استدعا است."

     علی رغم ارسال و ابلاغ نسخه دوم دادخواست و ضمایم آن برای طرف دیگر شکایت (وزارت امور اقتصادی و دارایی) تا زمان رسیدگی به پرونده پاسخی از طرف آن مرجع واصل نشده است؛ لیکن معاون امور حقوقی دولت به موجب لایحه شماره 54180/48623 مورخ 1403/3/21 ضـمن ارسـال نـامه معاون امور حقوقی و مجلس وزارت امور اقتصادی و دارایی اذعان نموده که مطابق دادنامه شماره 140231390003150798 مورخ 1402/12/1 هیات تخصصی فرهنگی، آموزشی و پزشکی دیوان عدالت اداری، «قوانین مؤخرالتصویب نسبت به مصوبه مورد اعتراض، ابطال آن را در فرض مغایرت موجب نمی شود»، بلکه در فرض مغایریت احکام آنها با احکام مصوبه دولت، می‌توانند موجبی برای نسخ ضمنی مصوبه دولت فراهم آورند.

   خلاصه متن نامه معاون امور حقوقی و مجلس وزارت امور اقتصادی و دارایی به شماره 91/8138 مورخ 1403/1/25 به شرح زیر است:

" تاریخ تصویب قانون جهش تولید دانش بنیان 1401/2/11 است که مؤخر بر تاریخ تصویب مصوبه مورد شکایت می باشد؛ بنابراین مورد مزبور خارج از حدود بند (یک) ماده 12 قانون دیوان عدالت اداری است. 

شایان ذکر است که اطلاعات تخصصی مربوط در این زمینه خارج از حدود وظایف و اختیارات و اهداف وزارت امور اقتصادی و دارایی است و مقتضی ارایه پاسخ از سوی مراجع مربوط می باشد. ضمن این که در اجرای ماده 83 قانون دیوان عدالت اداری و الحاقات مدیردفتر هیات عمومی نسخه ای از دادخواست و ضمایم آن را برای مرجع تصویب کننده ارسال می‌کند. در حالی که شاکی در قسمت طرف شکایت وزارت امور اقتصادی و دارایی را طرف دعوا قرار نداده است.

بنا به مطالب فوق مصوبه مورد شکایت در حدود صلاحیت اختیاری و انجام وظایف قانونی مرجع صادرکننده آن در زمان تصویب صورت پذیرفته است. از این رو، برابر مفهوم مخالف بند یک ماده 12 قانون دیوان عدالت اداری، موضوع دعوا درخور رد شکایت می باشد. "

    هیات عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ 1405/6/17 با حضور رییس و معاونین دیوان عدالت اداری و رؤسا و مستشاران شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رای مبادرت کرده است.

رای هیات عمومی

براساس اصل یکصد و سی و هشتم قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران : «علاوه بر مواردی که هیات وزیران یا وزیری مأمور تدوین آیین‌نامه‌های اجرایی قوانین می‌شود، هیات وزیران حق دارد برای انجام وظایف اداری و تأمین اجرای قوانین و تنظیم سازمان‌های اداری به وضع تصویب‌نامه و آیین‌نامه بپردازد» و وضع مقرره مورد شکایت در چهارچوب صلاحیت مذکور صورت گرفته است. ثانیاً هرچند قانون جهش تولید دانش بنیان مصوب سال 1401 بعد از صدور مقرره مورد شکایت به تصویب رسیده و با توجه به تکلیف هیات عمومی دیوان عدالت اداری به بررسی مغایرت مقررات اجرایی با قوانین حاکم این هیات با تکلیفی درخصوص بررسی مغایرت مقرره مورد اعتراض با ماده 16 قانون جهش تولید دانش بنیان مواجه نیست، ولی صرف نظر از این مـوضوع اصـولاً بند 2 تـصویب‌نـامه شـماره 82357/ت 57467 هـ مورخ 1399/7/20 هیات وزیران که براساس آن مقرر شده است : «وزارت نیرو و شرکت بورس انرژی ایران موظّفند زیرساختهای لازم را برای تأمین برق سایر مشترکین (از جمله مشترکین تجاری بالای 5 مگاوات) از طریق قراردادهای دوجانبه با روش‌های متداول بورس انرژی فراهم نمایند به گونه‌‌ای که براساس یک برنامه زمان بندی شده، طی دو سال آینده تمام مشترکین بالای یک مگاوات مشمول بند یک این تصویب نامه شوند» با حکم ماده 16 قانون جهش تولید دانش بنیان که براساس آن صنایع با قدرت مصرف بیشتر از یک مگاوات موظّفند معادل یک درصد از برق مورد نیاز سالانه خود را از طریق احداث نیروگاه‌های تجدیدپذیر تأمین نمایند، ارتباطی ندارد لذا با توجه به مراتب فوق، بند 2 تصویب‌نامه شماره 82357/ت 57467 هـ مورخ 1399/7/20 هیات وزیران خارج از حدود اختیار و خلاف قانون نیست و ابطال نشد. این رای براساس ماده 93 قانون دیوان عدالت اداری (اصلاحی مصوب 1402/2/10) در رسیدگی و تصمیم‌گیری مراجع قضایی و اداری معتبر و ملاک عمل است. /  

احمدرضا عابدی

رییس هیات عمومی دیوان عدالت اداری