رای شماره ۱۴۰۵۳۱۳۹۰۰۰۱۶۶۰۹۷۵ مورخ ۱۴۰۵/۰۶/۳۱ هیات عمومی دیوان عدالت اداری

شماره دادنامه: 140531390001660975

تاریخ دادنامه: 1405/6/31

شماره پرونده: 0302347- 0301248 

مرجع رسیدگی: هیات عمومی دیوان عدالت اداری 

شاکیان: سازمان بازرسی کل کشور- آقای حمیدرضا ریاضی با وکالت خانم سمیه اسپانلو

طرف شکایت: شورای اسلامی شهر گرگان

موضوع شکایت و خواسته: ابطال آیین نامه اجرایی تعیین سهم سرانه های شهرداری حاصل از اجرای ماده 101 قانون شهرداری از تعرفه عوارض و بهای خدمات شهری سال 1403 شهرداری گرگان

گردش کار: شاکیان به موجب دادخواست های جداگانه ابطال آیین نامه اجرایی تعیین سهم سرانه های شهرداری حاصل از اجرای ماده 101 قانون شهرداری از تعرفه عوارض و بهای خدمات شهری سال 1403 شهرداری گرگان را خواستار شده اند و در جهت تبیین خواسته اجمالاً به طور خلاصه اعلام کرده‌اند که:

" به استاد بند 4 تبصره یک ماده 2 قانون درآمد پایدار و هزینه شهرداری ها و دهیاری ها، در مواردی که عوارض وضع یا ابطال شده باشد شهرداری مُجاز به دریافت هزینه از اشخاص  نمی باشد. علی رغم ابطال دریافت عوارض تفکیک در خصوص اراضی زیر 500 متر مربع به موجب دادنامه شماره 9909970905810692 مورخ 1399/5/21 هیات عمومی دیوان عدالت اداری، شهرداری و شورای اسلامی شهر گرگان در ذیل «آیین نامه اجـرایی تعیین سهـم سرانه حاصـل از اجـرای مـاده 101» (مـوضـوع تعـرفه سـال 1403 مصـوبه شمـاره 3734/595/1402 مورخ 1402/11/15 شورای اسلامی شهر گرگان) نسبت به تعیین عوارض در این خصوص اقدام نموده اند، به طوری که در سال 1403 نیز با قید سایر موارد، این اراضی مشمول پرداخت ده درصد حق‌السهم شهرداری شده اند.

ملاحظات قانونی

1- مطابق با تبصره 3 ماده 101 قانون شهرداری ها (1390) «در اراضی با مساحت بیشتر از پانصد متر مربع که دارای سند شش دانگ است شهرداری برای تأمین سرانه فضای عمومی و خدماتی تا سقف بیست و پنج درصد (%25) و برای تأمین اراضی مورد نیاز احداث شوارع و معابر عمومی شهر در اثر تفکیک و افراز این اراضی مطابق با طرح جامع و تفصیلی با توجه به ارزش افزوده ایجاد شده از عمل تفکیک برای مالک، تا بیست و پنج درصد (%25) از باقیمانده اراضی را دریافت می نماید. شهرداری مُجاز است با توافق مالک قدرالسهم مذکور را براساس قیمت روز زمین طبق نظر کارشناس رسمی دادگستری دریافت نماید». با عنایت به مفهوم مخالف این تبصره، اخذ اراضی از اراضی زیر 500 متر مربع فاقد مجوز قانونی است و در آرای هیات عمومی دیوان عدالت اداری در ابطال مصوبات شورای اسلامی شهر گرگان، به این موضوع اشاره شده است.

2- مطابق دادنامه شماره 9909970905810692 هیـأت عمـومی دیـوان عدالت اداری، «با توجه به این که در آرای متعدد هیات عمومی دیوان عدالت اداری وضع عوارض برای تفکیک در تمام اشکال آن در مصوبات شوراهای اسلامی شهرها مغـایر قانـون و خارج از حدود اختیارات قانونی تشخیص و ابطال شده است، بنـابراین آن قسـمت از مصـوبه مورد شکایت در خصـوص اراضی زیـر 500 متـر مربع به دلایل منـدرج در رای شمـاره 9610090905800315 مورخ 1396/4/13 و 9710090905800053 مورخ 1397/1/28 هیات عمومی دیوان عدالت اداری مغایر قانون و خارج از حدود اختیارات قانونی شورای اسلامی شهر گرگان وضع شده است...». 

بنابراین، با عنایت به ملاحظات فوق الذکر، مفاد «آیین نامه اجرایی تعیین سهم سرانه حاصل از اجرای ماده 101» در آن قسمت که ناظر به اراضی زیر 500 متر مربع است، خارج از حدود اختیارات مرجع واضع بوده و ابطال این قسمت از آیین نامه فوق الذکر در هیات عمومی دیوان عدالت اداری از تاریخ تصویب مورد تقاضا است."

    در پی اخطار رفع نقصی که از طرف دفتر هیات عمومی دیوان عدالت اداری برای وکیل شاکی، خانم سمیه اسپانلو ارسال شد، وی به موجب لایحه شماره 2221928 مورخ 1403/6/17 توضیحاتی داده که خلاصه آن به شرح زیر است:

"  در خصـوص اراضی بیش از 500 متر مربع و کمتر (املاک مُجاز)، طبق تبصره 3 اصلاحی ماده 101 قانون شهرداری ها، قدرالسهمی تعیین نگردیده است و اصل بر عدم تملک رایگان می باشد و اصل تسلیط و حرمت حقوق مالکانه افراد و جنبه استثنایی حکم قانونگذار اقتضای تفسیر در موضع نص و اکتفا به قدر متیقن را دارد.

 به موجب آرای هیات عمومی دیوان عدالت اداری از جمله دادنامه شماره 98099709058010224 مورخ 1398/2/24 و 9710090905800311 مورخ 1397/2/18، عوارض تفکیک و کسری حد نصاب تفکیک و خصوصاً عوارض اراضی و املاک غیرمشمول ماده 101 قانون شهرداری ها و کمتر از 500 متر مربع ابطال گردیده است.

 لذا وضع عوارض در خصوص املاکی که کمتر از 500 متر مربع می باشند خلاف قانون و خارج از اختیار مقام واضع می باشد. با عنایت به این که این اراضی به علت عدم پرداخت عوارض تفکیک شهرداری، املاک غیرمُجاز نامیده شده اند، لکن طبق مواد 148، 147 قانون ثبت، سند دریافت نموده ‌اند و مشمول اخذ عوارض قرار گرفته‌اند. علاوه بر ایرادات فوق الذکر، اخذ عوارض مبتنی بر مواد 148، 147 قانون ثبت، عمدتاً قبل از تصویب قانون تعیین تکلیف وضعیت ثبتی اراضی و ساختمان های فاقد سند رسمی مصوب 1390/9/20 بوده و هنوز تبصره 3 اصلاحی ماده 101 قانون شهرداری ها مصوب 1390/1/28 تصویب نگردیده بود و لذا اعمال تبصره فوق در خصوص اسناد صادره مبتنی بر مواد مرقوم، عطف به ماسبق نمودن قانون است که خلاف ماده 4 قانون مدنی می باشد. 

همچنین در مواد مذکور، تصریحی در خصوص اخذ قدرالسهم توسط شهرداری تعیین نگردیده و استعلامی از شهرداری صورت نمی‌گیرد و صدور اسناد مزبور در راستای قانون بوده و مبتنی بر اجازه قانونگذار است و در تفکیک اراضی، شهرداری خدمتی ارایه نمی دهد بلکه صرفاً در مقام انطباق نقشه تفکیکی با طرح های مصوب شهری خصوصاً طرح تفصیلی وفق ماده 101 قانون شهرداری ها و ماده 154 قانون ثبت می باشد. همچنین به دلالت منطوق تبصره 4 ماده 101 قانون شهرداری ها نیز «معابر و شوارع عمومی و اراضی خدماتی که در اثر تفکیک و افراز و صدور سند مالکیت ایجاد می شود، متعلق به شهرداری است». لذا با توجه به مفهوم مخالف آن، پس از صدور سند مالکیت در راستای قانون، هیچ محمل قانونی برای تعلق قدرالسهم مذکور وجود ندارد.

علی هذا نظر به مراتب فوق الذکر و با امعان نظر به این که با وضع عوارض و بهای خدمات مصوب مذکور و اعلان عمومی آن، اخذ هر مبلغی با ابتنا بر آن غیرقانونی و فاقد وجاهت حقوقی بوده و خارج از اختیارات واضع آن است و وفق مواد 303، 301 قانون مدنی، مستوجب ضمان عین و منافع می باشد که با توجه به اخذ وجوه مارالذکر بدین وسیله ابطال مصوبات شورای اسلامی شهر گرگان از زمان تصویب مستنداً به مواد 88، 13 دیوان عدالت اداری مورد استدعا است."

     متن مقرره مورد شکایت به شرح زیر است:

"  تعرفه عوارض و بهای خدمات شهری سال 1403 شهرداری گرگان

آیین نامه اجرایی تعیین سهم سرانه های شهرداری حاصل از اجرای ماده 101 قانون شهرداری:

کلیه مالکین اعم از حقیقی و حقوقی که متقاضی تفکیک عرصه و اعمال ماده 101 اصلاحی قانون شهرداری را دارند مشمول پرداخت سهم سرانه شهرداری ناشی از تفکیک به شرح ذیل می گردند:

1- برای اراضی بیش از 500 متر مربع تا 2000 مترمربع معادل ده درصد کل عرصه.

2- برای اراضی بیش از 2000 متر مربع تا 5000 متر مربع معادل (15درصد) متراژ عرصه.

3- برای اراضی بیش از 5000 متر مربع معادل 25 درصد متراژ عرصه.

تبصره یک : با عنایت به رای شماره 1647 [9709970905811647] - 1397/7/24 هیات عمومی دیوان عدالت اداری و همچنین نظریه شماره 1786/99/7 مورخ 1400/4/13 اداره کل حقوقی قوه قضاییه، ماده 101 قانون شهرداری ها در زمان حاکمیت خود و ماده 101 اصلاحی قانون شهرداری ها از سال 1390 قدرت اجرایی داشته، تمامی شهروندان در هنگام تفکیک باید موارد مذکور را رعایت نمایند و کسانی که بدون مجوز قانونی، زمین خود را تفکیک و حق السهم شهرداری را طبق ماده مذکور پرداخت نکرده باشند، برای قبل از سال 1390 فقط شوارع و برای بعد از آن (سال 1390) حق السهم شهرداری را در سرانه های خدماتی و شوارع به میزان 43/75 درصد منطبق با جدول فوق پرداخت نمایند. در سایر موارد معادل ده درصد مشمول پرداخت حق السهم شهرداری ناشی از تفکیک می گردند به استثنای موارد ذیل:

1- کلیه املاکی که دارای نقشه تفکیکی تصویبی از شهرداری یا مراجع ذی صلاح می باشند، مشروط بر آن که در نقشه تفکیک تصویبی تغییری در مساحت قطعات ایجاد نشده باشد.

2- کلیه املاکی که دارای پروانه ساختمانی با گواهی عدم خلاف شهرداری باشند.

3- کلیه املاکی که دارای پایانکار ساختمانی از شهرداری باشند (در صورت عدم تغییر در مساحت عرصه).

4- کلیه املاکی که بنای احداثی آنها قبل از سال 1370 باشند مشروط بر آن که تغییری در عرصه ایجاد نشده باشد و مستحدثات آن در زمان مراجعه به شهرداری موجود باشد.

5- کلیه املاکی که در سنوات گذشته حق السهم ماده 101 قانون شهرداری ها را پرداخت کرده اند.

6-کلیه املاکی که سابقه پاسخ استعلام نقل و انتقال دفترخانه اسناد رسمی دارند.

تبصره دو: در اجرای بند یک و تبصره یک این آیین نامه در صورت عدم امکان یا تمایل مالک نسبت به واگذاری 10% کل عرصه به عنوان قدرالسهم ناشی از تفکیک با موافقت شهردار، شهرداری اختیار دارد با اخذ قیمت کارشناسی رسمی دادگستری تا مساحت 200 متر مربع سهم العرصه، معادل ارزش ریالی آن را وصول نماید.

- رییس شورای اسلامی شهر گرگان- شهردار گرگان"

      در پاسخ به شکایت مذکور، رییس شورای اسلامی شهر گرگان به موجب لوایح شماره 1403220705431250 مورخ 1403/9/7 و 1403220449588546 مورخ 1403/9/11 توضیحاتی داده که خلاصه مفاد آنها اجمالاً به شرح ذیل می باشد:

 " شاکیان اعلام نموده اند که شهرداری در خصوص اراضی کمتر از 500 متر مربع حق دریافت عوارض ندارد. این استدلال به نظر می رسد موافق نظر مقنن در تبصره 3 ماده 101 اصلاحی قانون شهرداری ها سال 1390 نباشد؛ چرا که تعیین مساحت 500 متر مربع در ماده 101 به عنوان تعیین حد نصاب و ملاک یک قطعه در محدوده شهری و الگوی مناسبی برای امر تفکیک و جلوگیری از ایجاد قطعات در اندازه های غیر استاندارد بوده است، نه سلب اختیار شهرداری برای تأمین سرانه های شهری در خصوص قطعات کوچکتر. در واقع برخی از این قطعات بدون مراجعه و استعلام از شهرداری خریداری شده لیکن بعداً اقدام به دریافت اسناد مالکیت نموده و به دلالت ماده 73 قانون ثبت اسناد و املاک به شهرداری مراجعه و درخواست اخذ خدمات می نمایند.

با توجه به اصلاح ماده 101 قانون شهرداری ها در سال 1390 و با وحدت ملاک از رای شماره 9709970905811647 مورخ 1397/7/24 هیات عمومی دیوان عدالت اداری و نظریه شماره 1786/99/7 مورخ 1390/1/28 اداره کل حقوقی قوه قضاییه، صرفاً نسبت به اراضی که بعد از سال 1390 بدون اخذ مجوز و بدون در نظر گرفتن سرانه های مقرر در ماده 101 اقدام به تفکیک آنها شده، اخذ سهم سرانه مطابق آیین‌نامه را درخواست می نماید. چنانچه اسناد مثبتی از سوی مالکین اراضی ارایه گردد که حاکی از تفکیک زمین قبل از سال 1390 باشد، شهرداری هیچ گونه سهم سرانه ای دریافت نمی نماید.

همچنین مطابق رای مذکور و نظریه حقوقی مورد استناد، شوارع و معابری که در گذشته توسط مالکین در اثر تفکیک خودسرانه و غیرمُجاز انجام شده اند با رعایت ضوابط قانونی می تواند به صورت رایگان و بلاعوض در مالکیت شهرداری قرار بگیرند.

بر اساس مکاتبه شماره 1402/34/34777- 1401/6/20 سرپرست دفتر امور شهری و شوراهای استانداری گلستان، شهرداری های استان مکلفند در هنگام صدور پاسخ هر گونه استعلام، یا ارایه هرگونه خدمات به شهروندان آن دسته از املاکی که به صورت غیرمُجاز تفکیک شده و فاقد سوابق پرداخت قدرالسهم شهرداری می باشند را در اجرای ماده 101 قانون شهرداری نسبت به دریافت حق السهم شهرداری براساس ما به التفاوت کسری سرانه های خدماتی منطبق با ضوابط و مقررات طرح های هادی جامع و تفضیلی اقدام نمایند و در صورت عدم تعیین تکلیف موضوع و اقدام مناسب در اخذ قدرالسهم سرانه های خدماتی و عمومی توسط شهرداری ها که موجبات تضییع حقوق عامه مردم و النهایه بیت المال را فراهم نموده باشند، مسیولیت عواقب ناشی از آن بر عهده شخص شهرداران خواهد بود.

براساس استعلام و مکاتبات وزارت کشور، حق السهم شهرداری ها، از املاک موضوع ماده 101 قانون شهرداری‌ها محفوظ و جزو درآمدها و اموال عمومی شهرداری تلقی و در هر زمان قابل دریافت است. ممکن است مالکین رأساً نسبت به تفکیک و یا افراز یا فروش آن، مشابه مورد استعلام اقدام نمایند، لکن نهایتاً صدور سند تفکیکی و یا افراز آن توسط ادارات ثبت اسناد و املاک از سند و پلاک اصلی تا زمانی که به تأیید شهرداری مربوطه نرسد قابل صدور نیست و عدم رعایت موضوع تخلف ادارات مربوطه محسوب می شود.

هرچند در برخی آرای هیات عمومی دیوان عدالت اداری نظیر دادنامه شماره 9909970905810692 مورخ 1399/5/21 و  9510090905800686الی 9510090905800695 مورخ 1395/9/16، وضع عوارض تفکیک را برای اراضی زیر 500 متر مغایر قانون و خارج از حدود اختیارات شورای اسلامی شهر دانسته است، لکن در آرایی همچون دادنامه شماره 9709970905811647 مورخ 1397/7/24 و 140231390002617098 مورخ 1402/10/9 دریافت حق السهم از شهروندانی که مالکین اولیه بوده و بدون تقاضای تفکیک زمین خود را بعد از سال 1390 رأساً تفکیک کرده و حق السهم شهرداری را پرداخت نکرده اند مُجاز شناخته شده است.

 آیین نامه متنازعٌ فیه نیز ناظر بر اراضی کمتر از 500 متر مربع می باشد که حاصل تفکیک غیرمُجاز اراضی اولیه بیشتر از 500 متر مربع ایجاد شده و مالکین اولیه بدون مراجعه به شهرداری و پرداخت قدرالسهم، اقدام به تفکیک و واگذاری آنها نموده اند. بنابراین موضوع آیین نامه مورد شکایت وضع عوارض برای قطعات کمتر از 500 متر مربع نیست بلکه مطالبه حق السهم شهرداری از تفکیک غیرمُجاز پس از سال 1390 است که در این برداشت با دادنامه‌های مذکور و لازم‌الاجرا بودن ماده 101 قانون اصلاحی شهرداری از سال 1390 مطابقت دارد.

با ابطال این آیین نامه، فرصت طلبان اقدام به ریز کردن زمین به مساحت 500 متر مربع نموده و بزرگترین خسارت به شهروندان و مدیریت شهری وارد خواهد شد.

علی هذا، با عنایت به مراتب فوق و با توجه به جنبه پیشگیری از وقوع تخلف مربوط به ماده 101 اصلاحی قانون شهرداری ها و بازدارندگی از وقوع تخلف ناشی از ماده مذکور و هم‌سویی آیین نامه تصویبی شورای اسلامی شهر گرگان با مقررات ماده 101، تقاضای رد شکایت شاکیان مورد استدعا است. "    

     هیات عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ 1405/6/31 با حضور رییس و معاونین دیوان عدالت اداری و رؤسا و مستشاران شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رای مبادرت کرده است.

رای هیات عمومی

قانونگذار براساس ماده 101 قانون شهرداری (اصلاحی مصوب 1390/1/28) مقرر کرده است: «ادارات ثبت اسناد و املاک و حسب مورد دادگاه ها موظّفند در موقع دریافت تقاضای تفکیک یا افراز اراضی واقع در محدوده و حریم شهرها از سوی مالکین، عمل تفکیک یا افراز را براساس نقشه‌ای انجام دهند که قبلاً به تأیید شهرداری مربوط رسیده باشد. نقشه‌ای که مالک برای تفکیک زمین خود تهیه نموده و جهت تصویب در قبال رسید تسلیم شهرداری می‌نماید، باید پس از کسر سطوح معابر و قدرالسهم شهرداری مربوط به خدمات عمومی از کل زمین از طرف شهرداری حداکثر ظرف سه ماه تأیید و کتباً به مالک ابلاغ شود...» و برمبنای تبصره 3 ماده مذکور مصوب 1390/1/28: «در اراضی با مساحت بیشتر از 500 متر مربع که دارای سند شش دانگ است شهرداری برای تأمین سرانه فضای عمومی و خدماتی تا سقف بیست و پنج درصد و برای تأمین اراضی مورد نیاز احداث شوارع و معابر عمومی شهر در اثر تفکیک و افراز این اراضی مطابق با طرح جامع و تفصیلی با توجه به ارزش افزوده ایجادشده از عمل تفکیک برای مالک، تا بیست و پنج درصد از باقیمانده اراضی را دریافت می‌نماید. شهرداری مُجاز است با توافق مالک قدرالسهم مذکور را براساس قیمت روز زمین طبق نظر کارشناس رسمی دادگستری دریافت نماید.» بنابه مراتب مذکور، آیین‌نامه اجرایی تعیین سهم سرانه های شهرداری حاصل از اجرای ماده 101 قانون شهرداری مصوب شورای اسلامی شهر گرگان برای سال 1403 که براساس آن اعمال حکم مقرر در ماده 101 اصلاحی قانون شهرداری عطف به گذشته (قبل از اصلاح ماده 101 قانون شهرداری در سال 1390) شده و همچنین به اراضی زیر 500 متر مربع تسری یافته، مغایر با ماده 4 قانون مدنی و ماده 101 قانون شهرداری اصلاحی 1390/1/28 بوده و مستند به بند یک ماده 12 و مواد 88، 13 قانون دیوان عدالت اداری مصوب سال 1392 از تاریخ تصویب ابطال می‌شود. این رای براساس ماده 93 قانون دیوان عدالت اداری (اصلاحی مصوب 1402/2/10) در رسیدگی و تصمیم ‌گیری مراجع قضایی و اداری معتبر و ملاک عمل است./

احمدرضا عابدی

رییس هیات عمومی دیوان عدالت اداری